Enfrentar la sequía con una regadera: carretera hídrica, riesgos sistémicos y desafíos de política

Por José Miguel Valdés-Negroni, Karla Astorga-Vega, Marco Billi, Cristian Escobar-Avaria, Rodrigo Fuster-Gómez, Katherinne Silva-Urrutia y Anahí Urquiza-Gómez

Publicado en Ciper Académico: https://www.ciperchile.cl/2020/11/14/enfrentar-la-sequia-con-una-regadera-carretera-hidrica-riesgos-sistemicos-y-desafios-de-politica-publica/

La columna profundiza en los riesgos sistémicos asociados con las propuestas de construir carreteras hídricas en Chile, y que no se incluyen en el debate público. Las y los autores argumentan que la decisión de llevar adelante este tipo de megaproyectos no es una decisión técnica, sino una decisión política sobre cómo se van a entender y gestionar las relaciones entre la sociedad y el entorno ecológico en un contexto de cambio climático. “Antecedentes internacionales desde Perú (Irrigación Olmos), España (Tajo-Segura), África (Lesotho Highland Water Project), entre otros, evidencian importantes impactos -a veces irreversibles- en los ecosistemas y en la hidrografía de las cuencas cedentes”, escriben.

En Chile, en el último tiempo, se ha ido consolidando la discusión en torno a la posibilidad de construir una “carretera hídrica” que trasvase agua entre cuencas donantes y receptoras, aprovechando los supuestos ‘excesos’ hídricos de las primeras para suplir los ‘déficit’ de las segundas. Ya hay por lo menos dos solicitudes ingresadas a la Dirección de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas[1] que buscan que la construcción de carreteras hídricas se declare de “interés público”, lo que abriría la puerta a la licitación de proyectos específicos en la materia: la iniciativa «Reguemos Chile” del presidente de la CPC Juan Sutil, y el proyecto “Vía Marina” de Félix Bogliolo.

Asimismo, CORFO/U. de Chile han avanzado en una evaluación de prefactibilidad respecto de este tipo de infraestructuras. Este tipo de iniciativas fueron mencionadas también en propuestas de la Fundación Chile y por la Encuesta Nacional del Agua. Por todo esto, la carretera hídrica es y será un tema contingente y recurrente en discusiones de política pública asociadas a la gestión y gobernanza de los recursos hídricos.

Bajo la premisa de que el agua dulce que llega al mar se pierde, los principales argumentos en apoyo de la carretera hídrica enfatizan su potencial para: i) ayudar a posicionar al país como potencia agroalimentaria al adicionar nueva superficie agrícola regable; ii) hacer frente a escenarios de escasez hídrica en un contexto de cambio climático; o iii) incrementar la seguridad hídrica de las regiones semiáridas del país expuestas a grandes fluctuaciones de disponibilidad de agua, entre otras.

Por otra parte, agrupaciones medioambientales, comunidades locales y centros académico (como el Centro de Ciencia del Clima y la Resiliencia, del Centro de Ciencias Ambientales EULA-Chile, del Instituto de Ecología y Biodiversidad, y de la Fundación Terram, entre otros) han advertido sobre los costos ambientales que genera la construcción de este tipo de proyectos[2]. Se citan, por ejemplo, la disrupción del transporte de nutrientes y materia orgánica hacia ecosistemas costeros afectando su productividad; transporte de elementos tóxicos que pueden afectar los procesos ecológicos de las cuencas receptoras; disminución de capacidad de dilución de cuencas donantes (Masotti et al., 2018; Vargas et al., 2020). Otros atacan más profundamente la lógica de un modelo de gestión del agua basado en la oferta -es decir, centrado en incrementar la disponibilidad de agua frente a aumentos en la demanda en lugar que adaptar dicha demanda al agua efectivamente disponible -modelo que tiende a producir potenciales escenarios de escasez hídrica cuando la nueva oferta hídrica no satisface a las nuevas demandas- (Budds, 2020; Oppliger et al., 2019).

Un aspecto a menudo ignorado por los diagnósticos habituales refiere a los posibles riesgos sistémicos asociados a este tipo de proyectos, es decir, su potencial para producir una serie de efectos en cadena que pondrían en amenaza e incluso en colapso a diversos sistemas que se encuentran acoplados dentro de una cuenca (económicos, sociales, políticos, ambientales, culturales), constituyendo, por tanto, un desafío relevante en términos de políticas públicas.

Los riesgos sistémicos surgen cuando los efectos de una amenaza condicionan la estructura y procesos de un sistema entero (Renn et al., 2011; Rosa et al., 2014; Schweizer, 2019; Van Asselt & Renn, 2011). Estos riesgos se caracterizan por ser: i) complejos (presentan interacciones múltiples y difíciles de identificar entre causas y efectos); ii) inciertos (no pueden determinarse con precisión las probabilidades de ocurrencia de estos riesgos); y iii) controversiales (coexisten múltiples interpretaciones para la misma evidencia o información científica, y múltiples perspectivas respecto a lo que se considera riesgo tolerable o no tolerable).

Estas características recurrentes interactúan entre sí, transformando la evaluación de estos riesgos en un problema complejo (wicked problem). La subestimación de esta condición puede conducir a confrontaciones sociales y políticas por diferencias en cómo se ponderan las amenazas o los potenciales efectos indeseados derivados de dichos riesgos.

A nivel internacional, ya se ha visto cómo los trasvases han generado diversos efectos inesperados sobre los sistemas en su conjunto: i) generando círculos viciosos de sobre explotación de los recursos hídricos (Chu et al., 2019), ii) modificando las condiciones de los ecosistemas de agua dulce en cuencas receptoras haciéndolas susceptibles al establecimiento de especies exóticas invasoras (Gallardo & Aldridge, 2018), iii) afectando la provisión de agua hacia los ecosistemas naturales (Quan et al., 2016), iv) generando cambios relevantes en los regímenes de extracción de aguas subterráneas (Yao et al., 2019), v) generando efectos erosivos sobre los suelos y afectando los modos de vida rurales (Annys et al., 2019), vi) aumentando los riesgos de eutrofización producto de aumentos en las cargas de nutrientes en las aguas (Zeng et al., 2015) y vii) creando cambios relevantes en las economías regionales, poblaciones y sus necesidades (Dickson & Dzombak, 2019). Sumado a lo anterior, se ha documentado que el desarrollo de estos trasvases se ha asociado a altos costos energéticos y económicos para mantenerlos (Kleiman, 2016; Rodríguez-Alarcón & Lozano, 2019). Antecedentes internacionales desde Peru (Irrigación Olmos), España (Tajo-Segura), Africa (Lesotho Highland Water Project) y Australia (Snowy-Murphy), entre otros, han evidenciado importantes impactos -a veces irreversibles- en los ecosistemas y en la hidrografía de las cuencas cedentes.

Las distintas características propias de los sistemas hídricos chilenos (i.e. cuencas ‘dadoras’ y ‘receptoras’) nos hacen pensar que estamos frente a un potencial surgimiento de riesgos sistémicos como consecuencia de la construcción de una carretera hídrica.

En primer lugar, los altos niveles de complejidad asociados con las dinámicas de los sistemas socio-ecológicos del país dificulta conceptualizar y dimensionar los impactos de la construcción y funcionamiento de una carretera hídrica sobre dichos sistemas. En efecto, las complejas interrelaciones existentes entre los diferentes componentes de dichos sistemas (ej. cuerpos de agua superficiales y subterráneos, subsistemas agrícolas, forestales, etc.) no permiten visualizar de fácil manera la cadena causa-efecto si es que uno de estos componentes es afectado por estos megaproyectos.

En segundo lugar, en términos de incertidumbre, la existencia de información limitada respecto al comportamiento actual y futuro de los sistemas hídricos del país puede llevar a tomar decisiones que gatillen efectos inesperados tanto en las cuencas dadoras, como en las receptoras, e incluso las intermedias. A pesar de que Chile posee una extensa red hidrometeorológica, esta no cuenta con registros espacio-temporales robustos en todos los ríos y cuencas con potencial para extraer agua. De la misma manera, esos mismos ríos no poseen registros extensos de calidad de las aguas -en tiempo y espacio- que permitan describir de manera precisa la dinámica de los ecosistemas presentes en ellos y su influencia, por ejemplo, en los ecosistemas costeros.

Todo esto se da en un contexto de controversialidad, en primer lugar, con respecto de la efectiva disponibilidad de agua. Si bien varios estudios afirman que tanto los recursos hídricos como los derechos de agua existentes son suficientes para trasvasar agua, otros afirman que esto no es el caso y que, en efecto, bajo los escenarios de cambio climático más probable, muchas cuencas no serían capaces de suplir siquiera los derechos de agua existentes (Barría et al., 2020).

Por otro lado, desde el punto de vista de la demanda, existen aún dificultades para identificar de forma precisa todas las extracciones efectivas de aguas -siendo comunes las extracciones ilegales o los llamados ‘robos de agua’. A pesar de que en Chile no existen estudios que permitan cuantificar estas extracciones ilegales, a nivel mundial se estima que entre el 30% al 50% del suministro de agua es tomado ilegalmente o de forma irregular (Loch et al., 2020).

Asimismo, se registran diferencias de más de un 80% entre los registros oficiales de derechos de aprovechamiento de aguas y los registros de algunas organizaciones de usuarios de aguas (Moya et al., 2019). En este escenario, una carretera hídrica multiplicará las incertezas y exacerbará los conflictos.

Gran parte de los factores antes expuestos no están actualmente considerados en el debate, ni más en general, por el actual régimen de gobernanza socioambiental. En efecto, los debates que se han dado alrededor de los proyectos de carretera hídrica son evidencia de un enfoque reduccionista respecto de la evaluación de impacto ambiental, centrado primariamente en aspectos técnicos y económicos, y que carecen de una mirada integral y sistémica que le permita abarcar las dinámicas propias del entorno ecológico y sus interacciones con la sociedad. Frente a esto, argumentamos que es necesario avanzar hacia nuevas formas de gobernanza socioambiental que posibiliten la evaluación de proyectos que logren describir, analizar y gestionar las cuencas hídricas como sistemas socioecológicos, con interacciones múltiples entre sistemas acoplados (ej. económicos, políticos, sociales, ambientales, culturales), de manera que permita ponderar de forma rigurosa y comprensiva los potenciales efectos indeseados que se pueden gatillar producto de un trasvase. El régimen de gobernanza de agua y socio ambiental actual ya es extremadamente frágil y ha mostrado problemas para dar soluciones a cuestiones como la contaminación, escasez de agua y el cambio climático, por lo que proyectos como la carretera hídrica pueden profundizar la fragilidad de los equilibrios entre estos sistemas.

En este escenario, se requiere avanzar hacia una gobernanza adaptativa (Gunderson y Holling 2002) que, sin desconocer la necesidad de encontrar soluciones para la sequía y de promover el bienestar humano y el desarrollo local, prevenga la adopción de iniciativas cortoplacistas que favorezcan intereses inmediatos generando riesgos y consecuencias severas e irreversibles en el futuro.

Políticas públicas genuinamente adaptativas requieren: i) hacerse cargo de la complejidad de los procesos socioecológicos que se busca gobernar, y las interdependencias que conectan estos procesos en múltiples escalas -una cuenca con la otra, cada cuenca con sus sub-cuencas, y múltiples cuencas como parte de un ‘sistema’ integrado de agua, que no puede moldearse a gusto sin tener impactos en cascada sobre sus componentes- (Gunderson et al. 2017); ii) reconocer la existencia y el rol fundamental jugado por actores e instituciones locales, y por arreglos informales de organización y gestión del agua, así como por procesos de experimentación y aprendizaje social (Ostrom 2014; Poteete et al. 2010); iii) dar cabida para los múltiples puntos de vista, intereses, formas de conocimiento y perspectivas culturales que coexisten en la sociedad chilena -incluidas las de los pueblos originarios- que es necesario articular alrededor de metas compartidas para poder gestionar de manera efectiva y coordinada los problemas socioambientales (Urquiza et al. 2019).

Frente a la difusa y peligrosa tendencia a descripciones simplistas y descuidadas de estos fenómenos –del tenor de “el agua que llega al mar se pierde”-, pretendemos con esta columna elevar los términos del debate, aportando una nueva perspectiva, más integral y sistémica, para comprender lo que está en juego. Según sugerimos, lo que está en juego no es una decisión meramente técnica sobre la utilidad de una tecnología para solucionar un problema; se trata de una decisión de fondo respecto de cómo vamos a entender las relaciones entre sociedad y entorno ecológico. Tal como se ha discutido, la carretera hídrica supone riesgos no solo significativos, sino también altamente complejos, inciertos y controversiales, aún más considerando el contexto del cambio climático y de las otras transformaciones socioecológicas que estamos experimentado -pérdida de hábitat y de biodiversidad, acidificación del agua, acumulación de contaminantes de larga duración en la atmósfera etc. Para enfrentar riesgos sistémicos no podemos adoptar las soluciones de antaño, pues son tan precarias como intentar enfrentar una sequía con una regadera. Al contrario, proponemos un giro hacia una gobernanza sistémica, una gobernanza para un futuro más sustentable.

Los autores de esta columna desean disculparse por el posible malentendido al que puede haber llevado la siguiente afirmación contenida en la versión original de la columna (sucesivamente rectificada): «bajo la premisa de que el agua dulce que llega al mar se pierde (Vargas et al. 2020)».

Por un problema de redacción, dicha frase podría dar la idea de que Vargas et al. apoyan el argumento de que «el agua que llega al mar se pierde», sin embargo esta interpretación está profundamente equivocada.

En su artículo, publicado en la prestigiosa revista Nature Sustainability, Vargas et al mencionan el argumento, que corresponde a uno de los usualmente utilizados en defensa de proyectos de carretera hídrica, pero precisamente para refutarlo. Aquí la cita literal: «One argument to justify such proposals in different regions of the planet is that freshwater is wasted when it reaches the sea».

Cabe notar que este tipo de argumentos – en lo que estamos plenamente de acuerdo con Vargas et al. en condenar, como se transparenta en el resto de nuestra columna- también fueron ampliamente utilizados en el caso chileno. En la segunda cuenta pública de gestión (junio 2019), el presidente Sebastián Piñera señaló que “Hoy día el 83% del agua que corre por nuestros ríos se pierde en el mar, son más de 8 mil millones de metros cúbicos al año y si podemos utilizar mejor esa agua vamos a poder aumentar de 1,2 a 2,4, es decir, duplicar la cantidad de millones de hectáreas que podemos dedicar a la agricultura en nuestro país.» Prensa oficial de la presidencia. Noticia disponible en: https://prensa.presidencia.cl/comunicado.aspx?id=96555.

Nuevamente, ofrecemos públicamente nuestras más sinceras disculpas con los autores del artículo científico y con los/as lectores, y esperamos haber aclarado el origen del malentendido.

Este artículo es parte del proyecto CIPER/Académico, una iniciativa de CIPER que busca ser un puente entre la academia y el debate público, cumpliendo con uno de los objetivos fundacionales que inspiran a nuestro medio.

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